在近期发布的《中国法治蓝皮书（2015）》（以下简称《蓝皮书》）中，一篇以《走出“边缘”地位的乡镇人大》为题的调研尤其值得关注—这是《蓝皮书》从国家法治发展的高度，第一次收录镇级人大监督工作经验。而其中所提供的经验和总结，正是基于对2014年中山市镇级人大监督工作的现实考察。
这场在国内率先探索的基层民主政治创新举措，源于4年前中山市三乡镇人大代表向市人大的一个“求助”：在60多名镇人大代表中，如何建立高效、有序的活动平台？带着对这个问题的思考，市人大与三乡镇人大开始了一场探索，设计了以专题小组为单位的调研、监督机制，解决了活动平台的建设、调研声音的表达等问题。
以三乡镇为雏形，对镇人大监督工作机制的完善工作开始在各个镇区逐渐铺开。2014年1月1日，《中山市镇人民代表大会监督工作暂行办法》（以下简称《镇人民代表大会监督工作暂行办法》）正式实施。作为全国首部关于镇级人大监督工作的规范性文件，它的出台标志着中山市各镇的人大监督工作尤其是闭会期间的监督工作自此有章可循。中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组用了“填补镇级人大监督制度的若干空白”的表述，如是评价这部规范性文件的坐标和意义。
时隔一年，中山18个镇已经全面铺开《镇人民代表大会监督工作暂行办法》。中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组在调研中发现，一年来，中山市乡镇人大闭会期间监督功能发挥受限的局面，已经得到了“相当程度的改变”。
监督成效
在中国社会科学院法学研究所助理研究员李霞看来，中山镇级人大监督工作的最大亮点，在于“民主测评”这一环节。从反馈来看，多数镇高度重视测评结果的刚性运用。其中，东升、南头镇规定，对当年度测评分数排后3位的单位，作为年内重点监督工作对象；对连续2年测评分数排后3位的单位，由大会主席团建议其上级取消其年度考核中的评优资格，并对其主要负责人诫免谈话或轮岗。
破立之间出台规范性文件完善监督体制
当前，规范国内人大监督工作的监督法只适用于各级人大常委会，而乡镇人大没有常设机构，闭会期间的监督工作如何开展至今没有相关法律作出较明确的规定。由于无规可依、无章可循，难免出现工作盲点、监督真空，致使人大监督权在乡镇基层难以真正落到实处。
事实上，乡镇人大随着1954年宪法的颁布而诞生，迄今已有逾60年历史。但由于制度的缺失、机构的不完善、体制的复杂、代表素质的良莠不齐、经费的短缺等现实因素，乡镇人大仍陷于“虚化”和“边缘化”的泥淖。
中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组指出，近年来，不少省市先后就乡镇人大工作、代表选举等制定和修改法规和规章，如《北京市乡、民族乡、镇人民代表大会组织条例》（2010年修正）、《山东省乡镇人民代表大会工作若干规定》（2010年修正）、《宁夏回族自治区乡镇人民代表大会工作条例》（2007年修正）等。这些地方立法主要对乡镇人民代表大会的职权、人民代表大会的会议制度、人大主席团的职权、人大主席和副主席闭会期间的工作内容等作了规定，但对于乡镇人大代表的职权和代表联系选民制度、乡镇人大闭会期间的监督工作等仍然没有涉及，制度阙如的现实未能得到根本改变。就广东省而言，虽然1995年出台了《广东省乡镇人民代表大会主席和主席团工作条例》，但其对乡镇人大的职权仅作了原则性规定，对乡镇人大的职权行使、监督工作的开展等亦只有笼统规定，未能及时回应乡镇人大在新形势下的发展需要。
作为一个不带县区的地级市，中山市实行扁平化的行政管理架构，未设区县，而是下设18个镇、5个街道和1个高新技术开发区。中山市各镇的经济相当于其他城市的县级经济，政府机构设置也与其他县级政府类似，但人大机构的设置严格依照地方组织法关于“乡、民族乡和镇”的规定，未设常务委员会。2012年，中山市提出争创“法治广东建设示范市”的目标，借这一契机，中山市启动了强化镇级人大监督工作的一系列举措，于2013年开创性地制定了镇级人大监督工作暂行办法（2014年始实施），在法律框架内实现了突破。这一规范性文件在强化预算审查监督的同时，也通过开展执法检查、听取专项工作报告、组织年度民主测评等主要形式，促使镇级人大不断完善监督体制、拓宽监督内容，在一定程度上，对闭会期间镇人大的“工作盲点”和“监督真空”进行了填补。
虚实之义解决没有常设机构的执法检查难
近年来，三乡镇人大除了成立预算审查委员会外，还建立了审议专项工作报告投票表决制度，如镇政府提出的关于桂山中学项目和雨污分流一期工程项目银行贷款和还贷资金纳入财政预算安排的事项，镇人代会对此表决通过了镇政府借贷报告。
关注对政府重大工程的资金监督，尤其是农村道路建设、农业园区发展、学校房舍建设、医院大楼施工、污水处理厂建设等民生工程，是目前中山市镇人大行使监督权的重要环节。强化审查监督环节和机制，是《镇人民代表大会监督工作暂行办法》所创新的一大内容。对标准和实施办法的细化，也使得镇级人大工作由“虚”变“实”。
《镇人民代表大会监督工作暂行办法》的创新了几项机制，将以往“走过场”的镇级人大监督权从“虚”走向“实”。首先，该办法明确规定了镇人大监督的具体对象—镇人民政府及其职能部门，还包括上级国家机关派驻到镇的有关部门。这种机制的提出，解决了过去镇人大对“垂直”管理部门监督不到位的问题，促使各级国家机关尊重人大行使职权，自觉接受人大监督。
而针对镇级人大代表人数多、调研工作难有效集中开展的难题，《镇人民代表大会监督工作暂行办法》提出了成立专业代表小组的要求。其具体办法是，在目前各镇按照区域和选区划分代表小组开展闭会期间的代表活动的基础上，提出了有条件的镇可以成立专业代表小组开展监督活动的要求，如此，便可以让代表充分发挥专业优势，集中精力对监督事项进行认真调查，对存在问题和不足进行全面深入分析，从而提出更具针对性、更有操作性的意见建议，提高人大监督工作的质量和水平；同时，细化听取和审议专项工作报告的主要议题、工作重点、操作程序，提出了处理相关意见建议的具体要求。
《镇人民代表大会监督工作暂行办法》还规范了执法检查，提出执法检查的主要内容和落实措施，如此解决了镇人大由于没有常设机构，由谁组织代表有效开展执法检查的问题。该办法还要求，被检查单位对执法检查报告要研究处理，在规定时间将研究处理情况向代表反馈，镇人大要跟踪督查落实情况等。
在镇人大预算审查监督领域，《镇人民代表大会监督工作暂行办法》则规定镇人大成立预算审查委员会，在镇人代会期间和闭会期间负责预算审查监督工作。在这个过程中，镇级人大进一步细化审查内容和监督途径，强化了镇人大对预算编制、批准、执行、调整等各个环节的审查监督。此外，上述办法还作出了可以根据实际对年度重大建设项目和部分财政资金的使用绩效情况进行跟踪监督，必要时还可要求开展相关责任审计等规定，增强监督实效。
刚柔之变全面推行民主测评增强镇级人大监督刚性
在中国社会科学院法学研究所助理研究员李霞看来，中山镇级人大监督工作的最大亮点，在于“民主测评”这一环节。
在《镇人大监督工作暂行办法》中，内文以专章的形式对“民主测评”这一新兴的监督方式作出了规定。依据民主测评工作指引，在人代会期间，组织全体镇人大代表对镇政府所有职能部门及上级国家机关派驻各镇的所有部门的“依法办事”、“工作效能”、“政风作风”、“代表建议办理”等四个方面工作，采用无记名投票的形式进行百分制量化评分，并当场公布测评分数及排序。
“有效增强了监督工作的刚性，推动被监督对象加强和改进工作。各镇除按市人大常委会的要求做好‘规定动作’之外，还结合各自实际，在民主测评的对象、程序、方式及结果运用方面都开展了一系列的自选动作，大大提升了民主测评的监督成效。”其中，沙溪、港口镇人大办要求被测评单位撰写好书面报告并汇编成册在人代会前发到代表手中，使之有足够时间了解评价；板芙镇人大办则在人代会前1个月召集拟测评的22个单位负责人座谈，讲解民主测评的指导思想、内容和程序，并听取他们的意见建议，随后又分3批召集全体镇人大代表进行无记名填写对政府职能部门的意见建议，汇总整理后交有关部门限期答复；坦洲、横栏两镇为做好下一次的测评工作，计划年底组织全体代表分期分批听取拟测评单位负责人的述职报告，以充分、全面了解政府部门的成绩与不足。
从反馈情况来看，多数镇高度重视测评结果的刚性运用。其中，东升、南头镇规定，对当年度测评分数排后3的单位，作为年内重点监督工作对象；对连续2年测评分数排后3位的单位，由大会主席团建议其上级取消其年度考核中的评优资格，并对其主要负责人诫免谈话或轮岗。调研表明，推行民主测评极大触动了政府部门，对人大负责并受人大监督的观念明显增强，如民主测评后，三乡镇国地两税和工商分局纷纷邀请代表去其单位视察座谈，小榄、民众、沙溪、东升、港口等镇测评靠后的政府部门负责人主动到人大办询问失分原因和工作不足之处，要求今后安排时间向人大办及代表汇报整改情况。
而坦洲镇人大反映，相关政府部门办理代表议案建议的态度和时效性明显好转，拖延推诿情形大为减少。东升镇人大代表对政府落实建议办理工作信心大为增强，今年人代会代表所提建议较上年度增加了1倍以上。
样本
三乡镇人大代表“亮剑”给职能部门现场打分
去年督查内容涉及30项重点工作，部门分数过低将被通报批评
三乡镇人大代表在“闭会期间”的监督工作实际上从2012年4月就率先开展。据该镇人大副主席胡娇介绍，由于“先行先试”取得比较成功的效果，2013年底，市人大在三乡镇人大监督办法的基础之上进一步完善，完成了《中山市镇人民代表大会监督工作暂行办法》，并在2014年1月1日进行全市推广。
三乡镇人大代表的一项重要监督工作，即是镇政府的重大项目进行调研、督查并评分。仅2014年，该镇人大所督查的内容就涉及“白石猪场整改”、“镇内道路交通基础设施升级改造”、“雨污分流工程”、“垃圾收购站清理”等30项具体工作，进行了现场打分。9个联合督查小组全年共撰写督查报告8篇，提出建议45件，均已交给相关部门协调处理，并取得实际成效。
据介绍，人大代表每次参加督查小组活动结束后不仅要当即对工作落实措施、成效等进行总体打分评价，还可以提出相应的整改落实意见。对于督查活动中工作不到位、代表打分明显偏低、代表意见较大的部门单位，将视其情节进行口头批评、通报批评，或发督查函；对于严重失职的将移交纪律监察问责。
为更大力度发挥人大监督作用，2014年3月13日三乡镇第十五届人大第四次会议，三乡镇人大敢于亮剑，实行人大代表对职能部门工作现场打分亮分。打分表以人大代表平时的督查小组活动、人大统一活动为基础，设置“依法办事”、“工作效能”、“政风作风”和“议案建议办理”四个项目，每个项目权重各占四分之一，由与会的人大代表现场打分，计票人员现场计票，大屏幕即时滚动着各部门的平均分数。
尽管总成绩精确到小数点后四位，尽管22个部门最高的96分与最低的93.0909分只相差细微的2分多，各部门负责人还是深受震动，尤其成绩排名靠后的“压力山大”。
在人大监督工作中，一些变化正在悄悄地发生。职能部门也逐渐扭转了人大监督就是来找麻烦、挑毛病的抵触情绪，从被动应付、敷衍塞责到主动沟通、协同推进督查工作，部门抓落实工作出现了新风气。三乡镇人大监督工作形成了人大代表与政府职能部门沟通互动的良性局面。
对话
中国社会科学院法学研究所助理研究员李霞
在法律框架内实现制度性突破
南方日报：《中山市镇人民代表大会监督工作暂行办法》的实施对中山、对全国有什么样的意义？
李霞：中山市出台的《镇人大监督工作暂行办法》在全国层面都可以说是一个创举。我们在全国各地的人大进行调研时发现，对于国内绝大多数的省份，乡镇人大如何行使监督权是没有具体规定的。而乡镇的人大又无法设立常委会，在人民代表大会闭会期间，人大代表履行权力的途径十分有限。
可以说，很多地方乡镇人大的监督权就像“橡皮图章”，是一种柔性的、没有刚性效果的制约。《办法》出台以后，共分六章三十二条，阐述了法律依据、制定原则和监督对象，规范了完善执法检查、听取工作报告、审查和监督预算、民主测评等主要监督形式，进一步明晰各种监督形式的具体内涵和操作要求，使镇人大监督工作有章可循，增强监督工作的针对性和实效。换句话说，就是让乡镇人大代表行使权力有章可依，赋予了他们刚性效果。
对于全国来说，中山的做法提供了十分宝贵的经验，它在法律的框架内实现制度性的突破，对国内其他地区乡镇人大代表履职都有很强的借鉴意义。
南方日报：您认为《办法》中那些具体规定最有价值，它们能够起到什么样的作用？
李霞：我认为其中最大的亮点就在于“民主测评”这一个环节。《镇人大监督工作暂行办法》以专章的形式对“民主测评”这一新兴的监督方式作出了规定。它要求，中山市镇政府所有职能部门及上级国家机关派驻各镇的所有部门接受年度测评，全体镇人大代表采用无记名投票的形式进行评分，测评结果向代表报告。
如果人大无法对政府工作进行测评、评议，那监督相对来说会显得苍白无力。该办法施行之后，中山市所有镇均于2014年初围绕依法办事、工作效能、政务作风和议案建议办理四个方面对职能部门和部分事业单位进行了测评。各镇还立足自身情况，对民主测评制度进行了进一步补充和创新。可以说，民主测评的落实也是对依法治国理念的贯彻、具体化。
《办法》还强调了“执法检查”这一环节，明确了执法的主体、内容、形式等，这增强了监督的刚性。法律的生命就在于执行，乡镇是执法末端，也是执法前沿，在乡镇中监督执法部门切实履职具有重要的意义。
此外，《办法》在镇财政预算的监督工作上，开创性地提出了各镇均要设立预算监督委员会，把预算的各个环节都纳入了审查监督的范畴，这在全国其他地方是没有的。
南方日报：截至目前，您认为该《办法》的实施效果如何？
李霞：到现在《办法》已经实施了一年半，根据我们的调研，发现不论是监督的主体还是客体都发生了一些改变。首先，镇人大代表和工作人员的“角色意识”有很大的加强，他们主动参与到政治生活中来，主动行使自己的权力。镇人大代表在进行督查、测评的时候并没有敷衍了事，整个过程十分严谨认真。
其次，就职能部门而言，这种环境促进了政府职能加快转变。原来政府接受的监督比较弱，有可能导致很多工作在实际效果上不会那么好。而人大监督的强化，有助于提升政府的服务质量，扭转行政违法行为。比如，民主测评里面很多乡镇的交警、食品监督部门得分比较低，这对他们也是鞭策，促使他们做得更好。
南方日报记者罗丽娟王子威
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